Il Tribunale Amministrativo Regionale
Ha pronunciato la presente Ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso 3501/13, proposto da Domenico Vizzone, Silvia Petrini,
Lucia Melito, Michela Damadei, Anna Maria Palmigiano, Achille
Collamarini, Barbara Lo Zupone, Dora La Motta, Paolo Morelli,
Stefania Sielo, Andrea Mannucci, Alessandro Vannicola, Gianfranco
Buonocunto, Ernesto Vetrano, Daniela Attenni, Guido Berri, Monica
Masala, Maria Mechilli, Andrea De Fonte, Vittorio Scano, Pierangelo
Ferranti, Maurizio Raimondo, Emilio Mancini, Natalia Rotella, Marco
Lombardi, Donatella Cannataro, Marco Annibali, Renato Di Tomasi,
Valeria Vizzone, Andrea Carnesi, Marcello De Vito e Pasquale
Riccardi, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Galletti e
Boschetti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma,
via Lucrezio Caro 63;
Contro l'Amministrazione della Giustizia, in persona del ministro
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliataria per legge;
Per l'annullamento dei decreti 29 marzo 2013, del presidente del
Tribunale di Roma con i quali, tanto in materia civile che penale,
sono state emanate disposizioni, inerenti alla soppressione della
Sezione distaccata di Ostia del Tribunale di Roma, con efficacia gia'
dai mesi di aprile ovvero di maggio 2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia;
Vista l'ordinanza cautelare 9 maggio 2013, n. 1851;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013 il
cons. avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1.1. L'articolo unico della legge 14 settembre 2011, n. 148,
stabilisce, al I comma, che il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e
per lo sviluppo, e' convertito in legge, con le modificazioni
riportate in allegato.
1.2. Il II comma, poi, delega il Governo ad adottare, entro
dodici mesi, «uno o piu' decreti legislativi per riorganizzare la
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di
realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza»,
nell'osservanza dei principi e criteri direttivi di seguito elencati;
tra questi, la riduzione degli uffici giudiziari di primo grado, la
ridefinizione dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari,
anche requirenti e, per quanto d'immediato interesse in questa causa,
la soppressione ovvero la riduzione, «delle sezioni distaccate di
tribunale, anche mediante accorpamento ai tribunali limitrofi».
1.3. La delega e' stata attuata, per quanto d'interesse, con il
decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, che all'art. 1 sopprime
«i tribunali ordinari, le sezioni distaccate e le procure della
Repubblica di cui alla tabella A allegata al presente decreto» - e,
tra queste, la sezione distaccata di Ostia del Tribunale ordinario di
Roma - con efficacia decorsi dodici mesi dall'entrata in vigore del
decreto, avvenuta il 13 settembre 2012.
1.4. Da quest'ultima data sono effettivamente iniziati gli
interventi necessari per dare attuazione alla disposizione nel
termine stabilito; e, tra questi, i due decreti datati 29 marzo 2013
del presidente del Tribunale ordinario di Roma, con i quali e' stata
avviata, e in parte realizzata, la soppressione della sede staccata
di Ostia.
1.5.1. Con riferimento al settore civile, il relativo decreto
stabilisce che:
a partire dal 1° maggio 2013 tutte le cause (civili
ordinarie, esecuzioni mobiliari ed immobiliari, ricorsi per decreto
ingiuntivo, procedimenti speciali di sfratto, procedure per
accertamento tecnico preventivo, procedimenti speciali vari), fino ad
allora rientranti nella competenza territoriale del Tribunale di
Ostia, sarebbero state iscritte nei registri della sede centrale del
tribunale e assegnate ai relativi magistrati;
tutti i procedimenti di esecuzione mobiliare ed immobiliare,
pendenti alla data del 1° maggio 2013 ed iscritti nei registri della
sezione distaccata, sarebbero stati presi in carico dalla cancelleria
delle esecuzioni di Roma;
dalla data del 1° maggio 2013 gli ufficiali giudiziari operanti
sul i territorio della sezione distaccata avrebbero depositato gli
atti di competenza presso la cancelleria della esecuzioni in Roma;
i soli procedimenti di volontaria giurisdizione e di
competenza del giudice tutelare rientrante nella competenza
territoriale della sezione distaccata avrebbero continuato ad essere
trattati costi' fino al 13 settembre.
1.5.2. Per quanto invece riguarda il settore penale e' stato
disposto, tra l'altro, che dal 1° aprile 2013:
i procedimenti gia' pendenti (con dibattimento ancora non
dichiarato aperto o comunque in assenza di attivita' istruttoria)
dinanzi alla Sezione distaccata sarebbero stati distribuiti tra i
magistrati della sede centrale di Roma;
le convalide degli arresti ed i successivi riti direttissimi si
sarebbero svolti esclusivamente presso la sede centrale di Roma.
2.1. I due provvedimenti sono stati impugnati dai ricorrenti
elencati in epigrafe, in gran parte avvocati che gravitano
prevalentemente sulla sede distaccata di Ostia (solo Lo Zupone,
Morelli Vetrano e Riccardi si presentano come consulenti, e la loro
legittimazione a ricorrere verra' stabilita nel prosieguo del
giudizio), con l'atto in esame, e ne e' stata richiesta la
sospensione cautelare, che il Collegio ha concesso con l'ordinanza
cautelare 9 maggio 2013, n. 1851.
2.2. Dopo aver affermato che i nuovi atti, per i loro effetti
potenzialmente irretrattabili, e per l'aggravio che determinano per
l'attivita' professionale svolta dai ricorrenti, sono produttivi di
danno grave ed irreparabile, l'ordinanza, quanto al fumus bonis
iuris, rappresenta che la disposizione di delega, di cui al ripetuto
articolo unico della legge 148/11, e' di dubbia costituzionalita'.
2.3. Cosi', di seguito, il provvedimento cautelare preannuncia
che, con separata ordinanza, il Collegio avrebbe sollevato la
relativa questione innanzi alla Corte costituzionale: da cio' la
decisione di sospendere i decreti presidenziali del 29 marzo, sino
all'esito del giudizio incidentale di costituzionalita' proposto,
riservando al seguito gli ulteriori provvedimenti cautelari e di
merito.
3.1.1. Il presente provvedimento e', per l'appunto, l'ordinanza
di rimessione preannunciata.
3.1.2. Per vero, appare poco meno che superfluo giustificare la
rilevanza della questione: e' evidente, infatti, come i provvedimenti
gravati, e, con essi, l'intero progetto di riorganizzazione degli
uffici giudiziari, poggiano sulla delega contenuta nell'articolo
unico, II comma, della legge 148/11.
3.1.3. Un'ampia, giustificazione (sia pure nel rispetto del
dovere di sinteticita' per i provvedimenti giurisdizionali) richiede,
invece, la valutazione di non manifesta, infondatezza operata, quale
desunta dai motivi di ricorso che in piu' punti, e sotto piu'
aspetti, censurano appunto d'incostituzionalita' la ripetuta
disposizione.
3.2.1. Ebbene, e' convinzione del Collegio che l'art. 1, II
comma, della legge 148/11, violi, anzitutto, la disciplina
costituzionale per la formazione e l'approvazione delle leggi
ordinarie, e, segnatamente, la riserva di procedura ordinaria per la
delegazione legislativa (art. 72 Cost.).
3.2.2. Inoltre, la disposizione contrasta con le norme della
Carta fondamentale che disciplinano gli atti aventi forza di legge,
provvisoriamente adottati dal Governo, e la relativa legge di
conversione (art. 77 Cost.), secondo l'interpretazione che ne e'
stata data dalla Corte costituzionale, principalmente attraverso le
sue sentenze 23 maggio 2007, n. 171, e 16 febbraio 2012, n. 22: si'
che se ne puo' icasticamente parlare come di una «norma intrusa».
3.3.1. Invero, con la sentenza 171/07 - confermata, negli stessi
termini, dalla pronuncia 16 aprile 2008, n. 128 - la Corte ha
anzitutto stabilito di poter verificare, nel corso del giudizio di
costituzionalita', incidentale o principale, se le disposizioni
contenute in un decreto legge, posseggano i requisiti della
straordinaria necessita' e urgenza, ed eventualmente annullarle, se
lo scrutinio avesse esito sfavorevole, e cio' anche se il decreto
legge, il quale reca tali disposizioni, sia stato convertito.
3.3.2. In questo caso, il difetto dei presupposti per il primo,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge, che
pertanto non ha efficacia sanante, poiche' cio' equivarrebbe ad
attribuire al legislatore ordinario il potere, in concreto, di
alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e
del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie.
3.4.1. La sentenza 22/12 ha invece delimitato i possibili
contenuti delle leggi di conversione, dichiarando incostituzionali
alcune previsioni, introdotte nel testo del decreto legge nel corso
del relativo iter parlamentare.
Nel caso, si trattava di disposizioni, le quali stabilivano una
disciplina di contenuto generale e ordinamentale, del tutto slegata
da contingenze particolari, e, dunque, tanto estranea alla materia
disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in cui era
inserita, quanto priva del requisito della straordinarieta'
necessita' e d'urgenza di provvedere: tale, insomma, che se contenuta
originariamente nel testo del decreto, avrebbe dovuto essere
dichiarata incostituzionale, secondo le decisioni della Corte qui
appena ricordate.
3.4.2. Proprio tali decisioni, secondo la sentenza 22/12,
collegano il riconoscimento dei presupposti di straordinaria
necessita' ed urgenza, di cui all'art. 77, II comma, Cost., ad
un'intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o
dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista
funzionale e finalistico.
L'urgente necessita' puo' riguardare piu' disposizioni,
accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate,
ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie
complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente
eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzali
all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare.
3.4.3. Cosi', l'inserimento di norme, eterogenee all'oggetto o
alla finalita' del decreto, spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione d'urgenza, fatta dal Governo, ed il provvedimento emesso:
il presupposto del caso straordinario di necessita' e urgenza
«inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto
unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se
articolato e differenziato al suo interno».
3.4.4. Ora, e questo e' il profilo d'immediata rilevanza in
causa, secondo la stessa sentenza 22/12 la necessaria omogeneita' del
decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione
all'apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal
Parlamento, del singolo caso straordinario di necessita' e urgenza,
deve essere osservata dalla legge di conversione.
Gli emendamenti, estranei all'oggetto e alle finalita' del testo
originario, non sono dunque consentiti dall'art. 77, II comma, Cost.,
il quale istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra
decreto-legge e legge di conversione, «caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».
3.5.1. Anzitutto, invero, il disegno di legge per la conversione
del decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo,
che, ex art. 77, II comma, Cost. deve presentarlo alle Camere il
giorno stesso dell'emanazione dell'atto normativo urgente, e queste,
anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro
cinque giorni.
Inoltre, in coerenza con la necessaria accelerazione del
procedimento, imposta dalla Costituzione, i regolamenti delle Camere
prevedono norme specifiche, mirate a consentire la conversione in
legge entro il termine costituzionale di sessanta giorni.
3.5.2. Il Parlamento, prosegue la decisione, e' chiamato a
convertire in legge, o meno, un atto, unitariamente considerato,
contenente disposizioni giudicate urgenti dal Governo per la natura
stessa delle fattispecie regolate, o per la finalita' che si intende
perseguire, e l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa puo' certamente essere effettuato, per ragioni
di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione.
Se tale legame viene interrotto, si realizza la violazione
dell'art. 77, II comma, Cost., a causa dell'uso improprio, da parte
del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con
speciali modalita' di procedura, allo scopo tipico di convertire o
meno in legge il decreto che le viene sottoposto.
4.1. Orbene, questo Collegio ritiene che due siano gli elementi
essenziali, che si possono trarre dal precedente compendio, e che,
integrati dalle considerazioni che seguiranno, conducono a ritenere
incostituzionale la disposizione in esame.
4.2.1. Anzitutto, le norme della Costituzione che disciplinano,
agli artt. 70 segg., la formazione delle leggi e degli atti aventi
analoga forza primaria, considerano il decreto legge e la successiva
legge di conversione come due fasi di un procedimento unitario per la
formazione degli atti aventi forza e valore di legge.
Si tratta, per vero, di un procedimento eccezionale perche'
derogatorio, rispetto alla regola fondamentale e prevalente, la quale
assegna la funzione legislativa alle Camere, che in concreto la
esercitano secondo le proprie norme interne, e, comunque, nel
rispetto delle previsioni contenute dall'art. 72 Cost.: tra queste -
e se vedra' meglio la rilevanza piu' oltre - quella per cui la
procedura normale di esame e di approvazione diretta, da parte delle
Camere, e' sempre adottata, tra gli altri, per i disegni di legge in
materia di delegazione legislativa.
4.2.2. Cosi', la legge di conversione, nel modificare le
previsioni del decreto legge, per osservare tanto l'art. 72, quanto
l'art. 77 della Costituzione, non potra' comunque introdurre
disposizioni estranee alla materia disciplinata dal decreto legge,
ovvero prive del requisito della straordinaria necessita' ed urgenza
di provvedere, ma dovra' invece operare nel rispetto di questo
duplice limite.
4.3. Un limite, occorre aggiungere, che sarebbe invece facilmente
eludibile se il vincolo - e il conseguente controllo di
costituzionalita' - si riferisse solo alle norme che non fossero del
tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d'urgenza.
Invero, a parte l'incertezza del criterio, si giungerebbe cosi'
al paradosso che la norma aggiunta totalmente eterogenea - cioe'
quella che massimamente si pone in contrasto con il contenuto
prescritto per gli atti normativi, appartenenti al procedimento di
decretazione d'urgenza; quale stabilito dalla relativa disciplina
costituzionale - sfuggirebbe alle regole poste dalla Costituzione, e,
cosi', anche a quelle che disciplinano la formazione delle leggi
ordinarie, cui la legge di conversione fa eccezione, anche secondo i
regolamenti parlamentari, i quali (art. 96 bis del regolamento della
Camera, art. 78 del regolamento del Senato) ne disciplinano
autonomamente le procedure per l'approvazione, privilegiando la
celerita', per le ragioni gia' illustrate.
5.1.1. Orbene, la disposizione, di cui alla legge n. 148/11 qui
in esame, e' eterogenea rispetto al contenuto del decreto-legge n.
138/11, sia nel testo originario, sia in quello modificato dalla
legge di conversione, e cio' e' confermato nel fatto che lo stesso
art. 2, II comma, nel delegare il Governo, fa espressamente
riferimento al «perseguimento delle finalita' di cui all'articolo 9
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111»: e, dunque, ad un
atto normativo affatto diverso che, peraltro, contiene norme di
massima, riguardanti «Fabbisogni standard, spending review e
superamento della spesa storica delle Amministrazioni dello Stato»,
senza nessun riferimento all'organizzazione della giustizia.
5.1.2. Si puo' cosi' costatare una prima violazione dell'art. 77
Cost., secondo l'interpretazione fissata dalla sentenza 22/12 della
Corte costituzionale: la norma in questione e', per l'appunto, una
disposizione estranea al contenuto del decreto legge, oggetto di
conversione.
5.2.1. Per altro verso, poi, appare evidente come una delega
legislativa difetti intrinsecamente dei presupposti di cui all'art.
77, II comma, Cost.
5.2.2. Invero, i casi di straordinaria necessita' e di urgenza,
per essere tali, sono quelli che impongono una disciplina
immediatamente e direttamente operante su avvenimenti concreti e
determinati, che la vigente legislazione non e' in grado di
affrontare, e che l'iter legislativo ordinario non puo' risolvere
tempestivamente.
5.2.3. Al contrario, una legge di delega, per tale, non
fronteggia direttamente alcuna situazione, ma avvia un procedimento
di formazione normativa, di durata prestabilita, solitamente non
particolarmente breve - un anno, nel caso in esame - destinato a
sfociare in una disciplina di carattere generale, all'esito di
un'articolata e ponderata valutazione degli interessi rilevanti nel
settore interessato: disciplina che, comunque, potrebbe anche non
intervenire, che' notoriamente non poche sono le deleghe legislative
scadute, senza che i relativi decreti delegati siano stati emanati.
5.2.4. Non e' dunque revocabile in dubbio che la legge di delega
costituisce una fonte normativa inconciliabile con la decretazione
d'urgenza, e la relativa disciplina di conversione: e da cio' un
secondo profilo di contrasto tra la disposizione in esame e l'art.
77, II comma, Cost.
6.1.1. Per altro verso, poi, si e' gia' rammentato come l'art.
72, u.c. Cost., imponga la procedura normale di esame e di
approvazione diretta per i disegni di legge in materia di delegazione
legislativa.
6.1.2. Ora, come si e' visto, la legge di conversione segue,
tanto secondo la disciplina dell'art. 77 Cost., quanto secondo i
regolamenti parlamentari, un iter diverso da quello normale, e cio'
e' avvenuto, naturalmente, anche per l'art. 1, II comma, della legge
n. 148/11, tanto piu' che la delega al Governo e' stata introdotta
con un emendamento, presentato dallo stesso Governo per la prima
volta in aula, sostitutivo dell'articolo unico del disegno di legge,
e sul quale e' stata posta la questione di fiducia (cfr. per il
Senato il resoconto stenografico della seduta 7 settembre 2011, n.
600; e, per la Camera, quello della seduta di martedi' 13 settembre
2011, n. 517).
6.1.3. Una procedura, questa, consentita soltanto per la legge di
conversione, ma che ha condotto alla promulgazione di una legge di
delega, esaminata e approvata in forma diversa da quella normale,
cosi' violando il ripetuto disposto dell'art. 72, u.c., Cost.
6.2. Tale conclusione, peraltro, non viene certamente meno, solo
perche' la disposizione di delega e' formalmente contenuta in un
comma distinto da quello che dispone la conversione.
Un mero accorgimento grafico non basta evidentemente a eludere le
norme della Costituzione e la giurisprudenza della Corte prima
richiamata: unica, invero; e' la fonte della delega e della
conversione, sicche' a questa ed a quella dovranno applicarsi le
stesse regole, ed accertarsi la conseguente violazione degli artt. 72
e 77 Cost.
7. In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza e di non
manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, II comma, della
legge n. 148/11, per contrasto con gli artt. 72, IV comma, e 77, II
comma, della Costituzione.
8. Restano riservati all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalita' i provvedimenti definitivi sulla fase cautelare del
giudizio principale, compresi quelli sulle spese.